ECONOMIA Y SOCIEDAD
Domingo, 16 de Enero de 2011 23:28
Guillermo Rudas LLeras*
Bajo el gobierno Uribe hubo una feria de concesiones mineras sobre millones de hectáreas, incluso en zonas donde hoy está prohibido. Los pagos por esas concesiones no aparecen, pero en cambio aumentaron las exenciones a la minería. Al mismo tiempo se debilitaron y se desfinanciaron las entidades encargadas del control, lo cual hace aun más preocupante el panorama.
La política de no tener política
La catástrofe que atraviesa el país por las lluvias extremas pone en evidencia la debilidad que tenemos para afrontar el cambio climático. Como en toda situación de esta naturaleza, no se pueden escatimar esfuerzos para atender a millones de personas que lo han perdido todo. Pero igual de importante es hacerlo de tal manera que, además de reparar los daños ya causados, se tomen medidas para contrarrestar los orígenes de la catástrofe y prevenir su repetición en un futuro no lejano.
El cambio climático es un hecho al cual tenemos que adaptarnos. Sus efectos, en buena medida, son la cuenta de cobro que pasa la naturaleza por la acumulación de erráticas decisiones humanas. Y tal vez uno de los aspectos en donde más erráticas han sido estas decisiones, es en la ocupación y el uso del territorio.
En el uso del territorio las reglas del mercado son claramente insuficientes para lograr una asignación eficiente de los recursos, ya que existen múltiples factores que restringen la operación efectiva de estas reglas. La combinación de bienes públicos con bienes de los particulares; la precaria definición jurídica del derecho de propiedad sobre muchos de estos bienes, incluso los de carácter privado; la ausencia de información o las restricciones a su acceso; la acumulación de tierras, no por las fuerzas del mercado sino por la fuerza de las armas en manos de antisociales, son factores que, sumados al paulatino debilitamiento de todo tipo de instituciones sociales, obligan a repensar otro tipo de reglas, muy distintas de las del mercado, para ordenar las decisiones de las personas.
En particular, la ausencia de reglas claras y efectivas, que ordenen la ocupación del territorio y el acceso a los recursos naturales, es un tema de primer orden. La catástrofe actual es apenas una señal de alerta sobre lo que puede pasar en el futuro inmediato en caso de no tomarse decisiones preventivas y limitarse sólo a las reparativas.
Regulación ambiental relegada
La precaria intervención del Estado en el ordenamiento del territorio se pone en evidencia en la inexistencia de criterios claros y transparentes sobre el uso del suelo por parte de las denominadas locomotoras de la prosperidad. Poco se ha hecho (1) para regular de manera efectiva la expansión de la gran agricultura, especialmente de la producción de agro-combustibles; (2) para organizar el crecimiento de las ciudades y la ubicación de las viviendas; (3) para desarrollar la infraestructura de transporte y energía; y, muy especialmente, (4) para racionalizar el uso de los recursos naturales no renovables por la minería.
Todo esto como consecuencia de una decisión explícita, tomada desde las instituciones públicas: minimizar las normas de regulación ambiental y desmontar las nacientes instituciones del Estado encargadas de aplicarlas.
Títulos mineros por millones
Un ejemplo claro de esta tendencia es la forma como ha crecido en los últimos años la titulación de tierras para la minería. Resalta la precaria capacidad técnica y operativa del Estado para regularla, siendo una actividad económica de alto riesgo para el entorno natural, la salud y la vida de las personas.
Como se observa en la gráfica adjunta, durante la primera administración del presidente Uribe, el área titulada para minería prácticamente se duplicó, pasando de 1,1 millones a 1,9 millones de hectáreas. Pero a partir de 2006, la titulación minera se disparó de forma totalmente descontrolada, pues se multiplicó por más de cuatro veces entre ese año y 2009, para sumar 8,4 millones de hectáreas.
Especial_Minera
Estos procesos de titulación tienen la particularidad de que no toman en cuenta las consideraciones ambientales, toda vez que la legislación no contempla como requisito algún tipo de licencia ambiental, para adelantar labores durante la fase de exploración, es decir, antes de iniciar la explotación propiamente dicha.
Primero los títulos y luego la Ley
Durante el segundo período de Uribe también se dio un crecimiento inusitado de titulaciones en zonas de páramo, una posibilidad que finalmente quedó excluida de la actividad minera, al sancionarse la reforma al Código de Minas, en febrero de 2010. Se trata de áreas que por su gran importancia estratégica y por el papel que tienen como fuentes de agua, son de especial trascendencia para el país.
La base de datos geográficos del Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS) confrontada con el mapa de páramos elaborado por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, muestra que en estas áreas, que representan en total apenas un 1,7 por ciento del territorio del país, se pasó de 70.000 hectáreas tituladas para minería en 2006 a 122.000 en 2009, es decir, un crecimiento de un 74 por ciento.
Ello, sin contar, por falta de información geográfica, las zonas de páramo que puedan estar incluidas dentro de las 3,7 millones de hectáreas tituladas por el gobierno anterior entre el momento de ser aprobado por el Congreso el nuevo Código de Minas (18 de junio de 2009) y la fecha de su sanción de la respectiva Ley por el presidente Uribe (9 de febrero de 2010).
Extraña coincidencia que en un lapso de casi ocho meses, después de aprobada la ley, pero antes de ser sancionada por el mandatario, se hubiera aumentado el área titulada para minería en cerca de un 80 por ciento.
¿Dónde están los dineros?
Otro asunto que amerita especial atención es el relacionado con el «canon superficiario», un pago que debe hacerse a la autoridad minera por quien recibe la concesión, que debe pagarse desde que tiene el título minero para la etapa de exploración y hasta cuando empiece la producción. Este canon equivale anualmente a un salario mínimo mensual vigente por hectárea de tierra concesionada, que rige hasta cuando se inicie la extracción del mineral y se empiece a generar entonces el pago de regalías.
Si se supone, por ejemplo, que las 5,5 millones de hectáreas tituladas entre 2008 y 2009 no habían entrado a la fase de explotación en 2010, ello significa que las autoridades mineras debieron recaudar por el «canon superficiario» alrededor de 2,8 billones de pesos en 2009, es decir, una cifra equivalente a un 43 por ciento del total de las regalías por explotaciones mineras y de hidrocarburos percibidas en dicho año.
Frente a la magnitud de estos recursos, y teniendo en cuenta el debate suscitado por la reforma constitucional, que se tramita actualmente en el Congreso, al régimen de regalías, cabe preguntarse si ésta obligación se está cumpliendo. Si es así, surge la inquietud sobre el destino que se le está dando a estos cuantiosos recursos, sobre los cuales poco se habla en el debate público. Y si no lo es, cabría cuestionar entonces la validez de los títulos otorgados, cuando se incumple con esa obligación de pago.
Gabelas a la minería
Según cifras presentadas por el Comité Técnico Interinstitucional, que formuló la propuesta de regla fiscal para Colombia[1], al contrastar el valor pagado por impuesto a la renta por el sector minero, con base en el excedente de producto, reportado por las Cuentas Nacionales del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), se obtiene que ese tributo está muy por debajo de lo que hubieran tenido que pagar si estuviesen regidos por la tarifa plena.
En efecto, para 2009 esa exención al impuesto a la renta significó 3,5 billones de pesos que, frente a regalías por 6,5 billones de pesos para el mismo año, implicó un beneficio fiscal para las compañías del sector equivalente a un 53,8 por ciento de las regalías totales pagadas por la minería y los hidrocarburos.
La magnitud del crecimiento de las áreas tituladas para minería, así como los beneficios tributarios que recibe esa actividad, reflejan privilegios muy especiales, que contrastan con el comportamiento de la autoridad ambiental, encargada de asegurar el cumplimiento de las normas de regulación.
Menos recursos para el control ambiental
Como se observa en el gráfico mencionado, mientras la autoridad minera entregaba títulos sobre millones de hectáreas, las instituciones nacionales del sistema ambiental, con el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a la cabeza, habían entrado en un severo deterioro institucional, derivado de la precariedad de los recursos percibidos para cumplir con su misión.
En efecto, los dineros asignados por el presupuesto general de la Nación al sistema ambiental, cayeron intempestivamente en los gobiernos de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe, pues pasaron de un 0,19 por ciento del PIB en 1998, a entre un 0,06 y un 0,09 por ciento del PIB a partir de 1999.
Este debilitamiento ha tenido implicaciones muy importantes. No sólo redujo la capacidad de gestión directa del Ministerio para ejercer sus funciones como autoridad reguladora ambiental de la minería, sino que también perdió su capacidad de interlocución y liderazgo frente a los demás ejecutores de la política ambiental, especialmente en el caso de las corporaciones autónomas regionales.
Nos quedó así un sector minero con un crecimiento potencial muy acelerado frente a unas autoridades de regulación en un estado muy precario por ausencia de liderazgo y debilitamiento institucional.
Hacia el desastre ambiental
Las consecuencias de todo ello pueden ser desastrosas.
Con una minería todavía incipiente, se empiezan a generar graves conflictos, tales como los originados por la explotación ilegal del oro, o serios impactos sobre el medio ambiente producidos, incluso, por empresas mineras formalmente constituidas, con unas autoridades ambientales débiles, seriamente atomizadas, que marchan a la deriva y sin capacidad para consolidarse en el corto plazo.
En este escenario, el ordenamiento del territorio, especialmente en las áreas rurales, podría derivar en el peor de los mundos: un ordenamiento liderado por el mercado, pero no por cualquier mercado, sino por uno en una de las actividades de más alto riesgo ambiental, que históricamente ha generado múltiples calamidades en todo el mundo. Y en este escenario, los eventos climáticos extremos en el futuro podrían ser todavía más catastróficos que los actuales.
* Consultor del Consejo Nacional de Planeación. Para mayores detalles de las ideas aquí planteadas, consúltese el trabajo Política Ambiental del Presidente Uribe, 2002-2010. Niveles de prioridad y retos futuros presentado por el autor al Consejo Nacional de Planeación en octubre de 2010.
Nota de pie de página
[1] Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación. «Regla Fiscal para Colombia.» Comité Técnico Interinstitucional. Bogotá. 7 de julio de 2010.