El nueve de noviembre se aprobó una nueva ley cuyo objeto declarado es «la promoción de la inversión para el crecimiento económico y el desarrollo sostenible, en las zonas de mayor exclusión social». En ella, se opera cambios en el sistema nacional de evaluación de impacto ambiental; además, se establecen medidas sobre residuos sólidos, simplificación administrativa y promoción de la inversión, simplificación de procedimientos para establecer servidumbre en terrenos eriazos y protección de derechos de vía y de localización del área otorgados para proyectos de inversión y simplificación de procedimientos para la obtención de bienes inmuebles (expropiación) para obras de infraestructura de gran envergadura.
En este artículo nos referiremos a los cambios operados en el sistema nacional de evaluación ambiental, los cuales, según esta ley, se realizan para optimizar y fortalecer el sistema. La pregunta que nos realizamos es en qué sentido se impulsan esos cambios, si éstos abonan a que el sistema cumpla satisfactoriamente su rol preventivo o solamente busca facilitar el camino para que las autorizaciones ambientales salgan con mayor rapidez, sacrificando la calidad de las mismas.
1. Las luces
Esta nueva norma, en su segunda disposición complementaria modificatoria, realiza algunas incorporaciones de literales en el artículo tres de la Ley de creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), para otorgarle a éste nuevas funciones.
Una primera incorporación, es la aprobación de la clasificación de los estudios ambientales, que consideramos importante ya que es necesario que una entidad independiente de los sectores evalúe los proyectos y determine el tipo de estudio que corresponde a cada uno de ellos, de acuerdo a sus características. Otra función es la aprobación de la certificación ambiental integrada, a la cual nos referiremos más adelante.
Finalmente, en la segunda disposición complementaria transitoria, se señala que el SENACE asumirá progresivamente la aprobación de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), los Estudios de Impacto Ambiental Semidetallados (EIA-Sd), y demás instrumentos de gestión ambiental complementarios de alcance nacional o multiregionales. La implementación de esta medida, queda sujeta a un proceso de transferencia de funciones.
Estas disposiciones nos parecen positivas, pues le otorgan al SENACE funciones necesarias para revestir al proceso de revisión y aprobación del EIA de niveles de independencia, que actualmente no tiene. Aunque cabe precisar que esta ley no se pronuncia sobre la posibilidad que tiene el Consejo de Ministros, mediante decreto supremo y a propuesta del sector correspondiente, de excluir de la revisión y aprobación del SENACE, ciertos EIA detallados.
2. Las sombras
La Línea Base de los EIA aprobados puede ser utilizada en otros instrumentos de gestión ambiental
Esta ley establece que cualquier titular de un proyecto, independientemente del sector económico al que pertenezca, puede utilizar, en la elaboración de un instrumento de gestión (EIA, DIA, IGAC, Plan Integral), de manera gratuita, la línea base1 existente en un EIA aprobado. Este beneficio, tiene como condición que la actividad se ubique íntegramente en el mismo lugar que describe la línea base del EIA aprobado y que su utilización se haga dentro de los cinco años siguientes de dicha aprobación.
La ley establece la posibilidad de un uso parcial de la línea base, si no hay una coincidencia plena de las áreas comprometidas. Pero además, trascurridos los cinco años, ésta se podrá utilizar previa actualización. La línea base puede ser utilizada por el titular en cualquier fase del proyecto. Si la autoridad considera que ésta se encuentra incompleta, puede solicitar su complementación.
Para entender las dimensiones del cambio operado debemos realizar algunas precisiones:
– El EIA es un instrumento preventivo, que nos permite evitar o mitigar los impactos negativos que puede ocasionar una actividad o proyecto.
– Para determinar los daños que se pueden causar es necesario tener una descripción detallada del lugar donde se realizará la actividad o proyecto, pues los impactos serán distintos si la actividad se realiza en un bosque, en un desierto, en un bofedal, al lado de un río o en el mar.
– La información requerida depende de la actividad que se pretende realizar y de cómo ésta se hará. Si se pretende construir una carretera o explotar un bosque, una mina o un pozo petrolero en un mismo lugar, se requerirá información común pero también distinta, en cada uno de los casos. Una mina probablemente necesite un estudio hidrogeológico, que tal vez no sea necesario para la construcción de una carretera o la explotación de un bosque. Asimismo, una misma actividad se puede realizar de distintas formas y estas diferencias determinarán demandas distintas de información. Incluso cuando se utiliza un mismo procedimiento, por ejemplo, minería a tajo abierto, los requerimientos de información pueden ser distintos dependiendo del lugar donde se ubican las operaciones y la tecnología aplicada.
– No necesariamente, todos los elementos de una línea base sirven para otra, ni es suficiente la información existente en ella. Por lo tanto consideramos que, si no se hace una descripción completa, podría haber problemas para identificar los impactos, constituyendo ello una traba para establecer las medidas necesarias de prevención y remediación de los daños.
De otro lado, debemos considerar que la línea base de un EIA corresponde a la descripción de un lugar, en un tiempo determinado. Pasado ese tiempo, el escenario puede cambiar producto de eventos naturales o por la intervención humana.
La norma supone que en 5 años, los cambios no serán significativos. Esto nos parece erróneo, si consideramos la entrada en operaciones del proyecto del cual se ha tomado la línea base. Si estos cambios no se registran, lo que puede ocurrir es que los impactos acumulativos no sean bien determinados, ni tampoco las responsabilidades.
Ante ello, nos parece que esta medida puede ser contraproducente. Tal vez, una fórmula menos gravosa habría sido: establecer la utilización de la información contenida en la línea base de los EIA aprobados, siempre que sea posible y pertinente. Incluso esta propuesta tiene sus riesgos. Recordemos que los EIA, son estudios de parte, que para constituirse en información pública requiere de una revisión detallada, exhaustiva y objetiva, en algunos casos con estudio de campo, que muy pocas veces se hace. Además, durante años, la rigurosidad técnica y la objetividad de los EIA, ha sido cuestionada por la población, por científicos altamente calificados, universidades, organismos internacionales especializados, etc. La falta de objetividad ha sido vinculada principalmente a que éstos son aprobados por una autoridad ambiental que es órgano de línea de un ministerio que promueve la inversión en el sector que se ubica el proyecto.
Pero además, su calidad se ha puesto en cuestión con los cambios operados por la Ley 30230 que reduce plazos para las opiniones técnicas y establece mecanismos de presión para que los funcionarios que las emitan, hagan una revisión rápida de ellos.
Por otro lado, es paradójico que se dé esta medida y sin embargo el Estado no realice ningún esfuerzo para que la Ley del SEIA y su reglamento se implementen, y con ello, la posibilidad de actualizar los EIA cada 5 años. Esta acción es urgente para proteger a las poblaciones y al ambiente, considerando que los escenarios y las tecnologías cambian y que con el tiempo se pueden visibilizar impactos que no fueron identificados cuando el EIA fue revisado y aprobado.
Certificación Ambiental Integrada
En un solo acto administrativo y procedimiento, se integran la certificación ambiental que aprueba el EIA detallado y el otorgamiento de 12 títulos habilitantes (permisos, derechos, licencias y autorizaciones), entre los que están: la aprobación de estudios de aprovechamiento hídrico; autorización de ejecución de obras de aprovechamiento hídrico; autorización para ocupar, utilizar, desviar los cauces, riberas, fajas marginales o embalses de agua; autorización de uso de agua; autorización de extracción de materiales de acarreo en cauces naturales de agua; autorización de vertimientos; autorización de reuso de aguas; autorización de desbosque; derecho de uso de área acuática, plan de contingencia. Además de esos 12 títulos habilitantes, la norma señala la posibilidad de incluir otros más.
El procedimiento de obtención de la certificación ambiental integrada tiene un plazo de 150 días hábiles, contados a partir de la presentación del EIA. Una vez presentada ante el SENACE, la solicitud de certificación ambiental integrada, por el titular del proyecto, éste remite el EIA a las entidades que deben brindar opinión técnica vinculante o no vinculante sobre él, y a las entidades autoritativas que deben emitir informe técnico sobre el otorgamiento de los títulos habilitantes. Estos dos tipos de entidades tienen un plazo máximo de 45 días para pronunciarse bajo responsabilidad, que es catalogada como falta grave.
Recibido los informes y opiniones, el SENACE emite la certificación ambiental integrada. En el caso de que las entidades que emiten opinión vinculante no remitan su pronunciamiento, el SENACE insistirá estableciendo un plazo de 5 días adicionales para que cumplan con el requerimiento; luego de lo cual, y ante el incumplimiento, el procedimiento se declara concluido y se procede a su archivamiento. Cuando el incumplimiento es de una opinión técnica no vinculante el procedimiento continúa. Igualmente, cuando una entidad no emite informe sobre un título habilitante, el procedimiento de aprobación del EIA continúa, excluyendo el título habilitante. Cuando existen observaciones de estas entidades al EIA, el plazo se suspende por el tiempo que el titular del proyecto necesita para absolverlas.
Estas medidas, también nos generan preocupación. Pues cuando las opiniones e informes los emiten oficinas distintas de un mismo organismo, se genera un problema ya que, por lógica y responsabilidad, una necesita de la opinión de la otra para realizar su trabajo. Así por ejemplo, para pronunciarse sobre una autorización de uso de agua, la Autoridad Administrativa del Agua necesita conocer la opinión técnica del Área Funcional de EIA y otros instrumentos de la Dirección De Gestión de Calidad de los Recursos Hídricos de la ANA sobre el EIA. Por lo tanto, ambas no podrían realizar un trabajo paralelo como lo dispone esta ley. Ello requiere un orden en el tiempo y otros plazos.
En conclusión podemos señalar que, una vez más, el Estado renuncia a su rol protector de derechos y del medio ambiente, para promover inversiones no necesariamente responsables, generando en la población una situación de indefensión.
Finalmente, creemos necesario resaltar que dentro de las medidas que simplifican procedimientos administrativos está la posibilidad de tercerizar las inspecciones oculares necesarias para la emisión de los Certificados de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA). Además, se les prohíbe a los inspectores de campo que su informe comprenda un área mayor a la que deben certificar, bajo responsabilidad.
Otro aspecto a resaltar, es que esta norma establece que todo incumplimiento de las obligaciones establecidas en ella y en la Ley 30230 realizado por el funcionario responsable se sanciona con falta grave y debe implicar el inicio del proceso sancionador contra el titular de la entidad. Evidentemente, lo que busca la norma es ejercer presión sobre los funcionarios y que faciliten los permisos sin garantizar, necesariamente, la protección del ambiente, el patrimonio histórico y arqueológico y los derechos de las personas.