Mucho se ha dicho en estas últimas semanas sobre la caída de la recaudación tributaria proveniente de la minería. Conocidas las cifras del Ministerio de Economía Finanzas, lo cierto es que los ingresos provenientes del Impuesto a la Renta de tercera Categoría que pagan las empresas mineras, habrían caído en casi un 20%, mientras que el canon minero ha retrocedido en un 25.7%. Esta situación ha provocado una justificada preocupación de varios gobiernos regionales y alcaldes, ya que más que un hecho episódico todo indica que el próximo año la situación se volverá a repetir.
Los análisis elaborados hasta el momento sobre la caída del aporte minero a la recaudación, han venido priorizando los elementos del contexto actual (menores precios, caída de la producción, etc.), lo cual sin duda son aspectos a considerar. Sin embargo, no está demás incorporar a la reflexión referencias de mediano y largo plazo para identificar algunas tendencias de la tributación minera en el país. A continuación planteamos algunos temas como aporte a la discusión.
En primer lugar si uno revisa lo que ha pasado con la minería en las dos últimas décadas, se pueden identificar hasta dos momentos muy claros de expansión minera y un tercero que está en proceso de definición:
– Una primera etapa, que se inicia en 1993, con la entrada en producción de Yanacocha y algunos otros emprendimientos mineros como el de Pierina en Ancash, entre otros. Es el período del denominado efecto Yanacocha que permitió un crecimiento sostenido del PBI de la minería metálica, en algunos años a tasas de dos dígitos (ver gráfico), con el despegue de la producción de oro en el Perú. El boom minero de los 90 tuvo al oro como el mineral estrella: el Perú en pocos años pasó a ocupar el primer lugar en la producción de oro en América Latina y llegó a ocupar el cuarto puesto a nivel mundial.
– Un segundo momento es a partir del año 2001, con la entrada en producción de Antamina, al que se le sumaron algunos otros proyectos y ampliaciones. Lo cierto es que (cómo se puede apreciar en el siguiente gráfico), la evolución del PBI alcanzó un fuerte dinamismo, nuevamente con tasas de dos dígitos en los años 2001 y 2002 y un crecimiento sostenido hasta el año 2005. La situación comenzó a cambiar en la segunda mitad de esa década, con un menor dinamismo hasta pasar a tasas negativas a partir del año 2009.
– Todo indica que a partir del año pasado (2012) ha comenzado una nueva etapa expansiva para la minería. Luego de varios años de tasas negativas del PBI minero (2009-2011), se ha iniciado un período de crecimiento, que se basará en la mayor producción de cobre, con la próxima entrada en actividad de proyectos como el de Antapaccay (ya en producción), Toromocho, Las Bambas, Constancia, a lo que se le sumarán las ampliaciones de Cerro Verde y Toquepala, entre otros emprendimientos. Esto permitirá que la producción de cobre se duplique en los próximos años.
Si uno revisa las etapas expansivas de la minería, éstas no han coincido necesariamente con incrementos significativos de su aporte tributario. Al finalizar la década del 90, el aporte de la minería a la recaudación del total de Tributos Internos, apenas superaba el 3% y en el caso del Impuesto a la Renta de Tercera Categoría, era menos del 10%. En los años de la entrada en producción del mega proyecto Antamina y pese al salto productivo, el aporte de la minería siguió siendo modesto ya que esta empresa no pagó Impuesto a la Renta entre el 2001 y parte del 2005, debido a que utilizó el beneficio tributario de la depreciación acelerada. La aplicación de este beneficio tributario, al disminuir contablemente el total de sus activos netos, le permitía obtener pérdidas tributarias que se iban sumando a las pérdidas de los ejercicios subsiguientes, configurando así una bola de nieve en pérdidas tributarias que crecía año tras año. El ejemplo de Antamina es uno de los más representativos de los efectos perversos para la recaudación de la aplicación de los beneficios tributarios.
Por lo tanto el incremento del aporte tributario de la minería, que se hace evidente a partir del año 2005 y que llega a su nivel más alto el 2007, se explica básicamente por el factor precios internacionales.
¿Cuáles son las explicaciones del nivel del aporte tributario de la minería en las dos últimas décadas? Tres factores principales explican esta insuficiente participación del sector minero en el total de la recaudación de tributos internos: (1) el Impuesto a la Renta de Tercera Categoría no es el más importante dentro de la estructura tributaria del país, 2) una mínima participación en la recaudación del IGV, impuesto que es el de mayor importancia relativa en la estructura tributaria del país; y 3) una política tributaria sectorial bastante permisiva.
El período de gran bonanza minera ha terminado y lo cierto es los frutos no fueron distribuidos de manera equitativa. Es una buena oportunidad para generar una discusión e identificar los necesarios ajustes en la tributación minera para que escenarios futuros no sean nuevamente desperdiciados.