Institucionalidad ambiental: sin fundamento válido no hay decisiones legítimas

La eventual modificación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) impulsada por el gobierno, a veinte años de su creación y a menos de ocho años de su modificación, invita a debatir si es necesaria o no su reforma, lo cual exige, como primer paso, evaluar su desempeño. De acuerdo con el “Mapa de conflictos socioambientales en Chile” que elabora el Instituto Nacional de Derechos Humanos, de un total de 142 conflictos ocurridos en los últimos años en nuestro país, 115 (un 81%) se han producido en el marco del proceso de evaluación ambiental. Si tomamos como indicador la conflictividad suscitada por el SEIA (CELCO, Hidroaysén, Alto Maipo, Dominga, Isla Riesco, etc.), no cabe más que admitir que el sistema tiene problemas.

Esta conflictividad puede explicarse por varios factores. Uno de ellos, quizá el más importante, es que el sistema no da garantías a la ciudadanía ni a los observadores independientes de la validez de los “fundamentos técnicos” de las decisiones que toma, las cuales, consecuentemente, resultan ilegítimas y terminan siendo resistidas.

En lo medular, el SEIA tiene dos propósitos: identificar los impactos ambientales que provocará un proyecto y definir medidas idóneas para mitigar, reparar o compensar aquellos impactos que se consideren “significativos”. Visto desde este punto de vista, el SEIA es un sistema de producción de conocimiento que, a diferencia de la Ciencia, que también es un sistema de producción de conocimiento, adolece de un conjunto de errores de diseño, que hacen que sus resultados no puedan considerarse válidos.

La Ciencia confía en que los hechos que establece son verdaderos. Esa confianza no descansa en la sabiduría de los científicos ni en el uso del método científico, sino en el imperio de dos principios básicos que rigen la institución: el «desinterés» y la «evaluación de pares». Las y los científicos orientan su acción, en primer lugar, por un código ético que tiene entre sus principales valores, el desinterés. Esto significa que el científico debe investigar desinteresadamente. Cualquier resultado que obtenga en su trabajo le reportará la misma recompensa. Bajo esas circunstancias, el científico no se ve tentado a sesgar ni manipular sus resultados. El desinterés institucionalizado se convierte en garantía de libertad y honestidad científica. Por otra parte, el trabajo del científico está siempre sometido a la vigilancia de una comunidad científica. Los científicos que conforman esta comunidad son quienes juzgan si los resultados de una investigación son válidos o no. ¿Por qué? Porque sólo un científico está en condiciones de juzgar si las teorías, métodos y materiales usados en la investigación de otro científico son los idóneos. Ambas cosas combinadas e institucionalizadas dan garantía a la Ciencia de que el conocimiento que produce es verdadero y, por lo tanto, válido para tomar decisiones que aspiren a ser consideradas legítimas.

El SEIA no cumple ninguno de estos requisitos. En primer lugar, la investigación la lleva a cabo el propio interesado (el titular del proyecto), por medio de una consultora que contrata para estos efectos. Este esquema le concede al titular la facultad de determinar todos los elementos críticos de cualquier investigación: definir el área de afectación, seleccionar los parámetros para describir el ambiente, identificar los impactos “significativos” del proyecto, y proponer medidas de mitigación, reparación y compensación, entre otros aspectos. Los expertos de estas consultoras no tienen ninguna autonomía para definir nada de lo anterior. Todo lo deciden sus superiores y éstos lo negocian con el cliente. Y ya se sabe: el cliente siempre tiene la razón. En buenas cuentas, el proceso de producción de conocimiento está completamente supeditado al interés. Así, no es de extrañar que los impactos identificados en estos estudios sean relativamente pocos, que sólo una fracción de ellos tenga el carácter de “significativo”, que las medidas propuestas para hacerse cargo de esos impactos sean en su mayoría de compensación, en lugar de ser medidas de mitigación efectiva o reparación, y que, en general, esas medidas resulten irrisorias a los ojos de la ciudadanía o de cualquier experto independiente.

Por otra parte, las consultoras no tienen una contraparte científica que juzgue la calidad de su trabajo. El Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) no actúa como un sistema de vigilancia científica. Se limita a llevar un registro de las consultoras (en lugar de acreditar su capacidad, como ocurre con la CNA en Educación Superior) y elaborar guías metodológicas que son de uso voluntario. Si estas guías no son usadas o son mal usadas, el SEA no puede hacer nada al respecto. La legislación establece sólo dos resguardos de la calidad científica de estos estudios. El primero es que las metodologías que se usen deben estar “justificadas”. Pero la justificación es algo que también queda en manos de los titulares, y no hay nada que impida al titular usar la metodología que más le convenga y luego justificarla de cualquier manera. El segundo resguardo es la participación de los distintos servicios públicos con competencia técnica (SAG, SERNAGEOMIN, CONAF, etc.), los cuales pueden hacer “observaciones” al Estudio de Impacto Ambiental. En la práctica, dicha tarea recae en un funcionario que es experto en una materia específica, y que se limita a hacer las observaciones que se siente autorizado a plantear de acuerdo a su especialización, absteniéndose de analizar el resto del estudio. Ninguno de estos servicios tiene una unidad de evaluación ambiental conformada por personas especialmente formadas, que puedan hacerse cargo de esta tarea integralmente. En la práctica, el sistema no tiene capacidad para revisar todas las variables ambientales del proyecto. Tampoco puede analizarlas de manera conjunta, porque los pocos expertos que participan en la evaluación trabajan separadamente, con lo cual la posibilidad de identificar los impactos sinérgicos de los proyectos es prácticamente nula. Como si esto fuera poco, el SEA ha desarrollado una práctica llamada en la jerga “reuniones de lobby”, en las que se sienta a negociar con la parte interesada los términos y límites en los cuales ésta se hará cargo de las observaciones hechas por los servicios públicos y la ciudadanía. Cómo es obvio, bajo estas condiciones no cabe esperar otra cosa que una lista mínima de impactos, todos de fácil solución para el titular.

Pero el asunto no termina ahí. Una vez que los proyectos son aprobados y entran en operación, empiezan a aparecer impactos ambientales no previstos y se hace evidente que las medidas de mitigación, reparación y compensación comprometidas resultan ineficaces. En ese punto, el sistema no tiene cómo remediar sus errores de procedimiento; la empresa opera conforme a la ley. El sistema tampoco tiene cómo incorporar esos aprendizajes, ni hacerlos exigibles a nuevos proyectos que se sometan a evaluación. Los nuevos proyectos pueden volver a incurrir en las mismas omisiones, errores e inconsistencias. El SEIA no tiene retroalimentación ni seguimiento de los impactos de los proyectos. A diferencia de la Ciencia, el SEIA no aprende, no es acumulativo ni autocorrectivo.

El SEIA produce un conocimiento supuestamente “verdadero” y “fiable” y, sin embargo, carece de los mecanismos que podrían dotarlo de esas virtudes. Por el contrario, campean en él el sesgo y la manipulación. A ese tipo de investigación en Ciencia se le considera fraude. Y así es como se siente la ciudadanía sometida al SEIA: defraudada y atropellada por decisiones institucionalizadas, tomadas sin fundamentos válidos y que, en consecuencia, no pueden considerarse legítimas. El SEIA necesita ser modificado, sí, pero no como pretende el gobierno. El sistema necesita ser fortalecido y rediseñado profundamente. Replicar en él los mecanismos que controlan la producción de conocimiento en la Ciencia es una medida imprescindible, que ayudaría a tomar decisiones fundadas en conocimiento válido y, por lo tanto, más legítimas. Mientras eso no ocurra, las personas sometidas al SEIA seguirán impugnado y resistiendo sus decisiones, con toda razón.