LA FORMALIZACIÓN DE LA PEQUEÑA MINERÍA Y MINERÍA ARTESANAL: EL ESCENARIO DESPUÉS DEL 19 DE ABRIL
Escribe: Vanessa Schaeffer Manrique
El 19 de abril venció el plazo previsto y supuestamente definitivo, para el proceso de formalización de los mineros informales a nivel nacional. En el plano formal, según lo establecido por la normativa emitida para regular el proceso de formalización de la actividad minera de la pequeña minería y minería artesanal(1), los mineros informales de todo el país no solo tenían que cumplir con presentar y mantener vigente la Declaración de Compromiso (primer paso del proceso de formalización), sino que además, debieron acreditar el cumplimiento de todos los demás pasos previstos(2): la presentación de los contratos de explotación sobre la concesión minera; la acreditación para el uso del terreno superficial y la presentación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC) para su respectiva aprobación por las instancias regionales competentes(3).
En el plano real, no resulta ninguna novedad que el proceso de formalización haya caminado en plazos y tiempos distintos a los prescritos por las normas. Lo cierto es que cumplida la fecha límite, miles de mineros que se encuentran dentro del proceso de formalización, no estaban y siguen sin estar en condiciones para cumplir con la mayoría de los requisitos exigidos para la formalización: la celebración de los contratos de explotación, la obtención de la autorización para el uso del terreno superficial e incluso la elaboración del contenido técnico de los IGAC. Todos estos temas siguen siendo verdaderos cuellos de botella del proceso.
¿Qué es lo que va a suceder con los mineros informales que habiendo presentado la Declaración de Compromisos no han logrado acreditar aún los demás pasos del proceso? Pues para intentar dar respuesta a dicha interrogante, el gobierno aprobó el 20 de abril el Decreto Supremo 029-2014-PCM, que contiene la Estrategia de Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal. De acuerdo a esta estrategia y en atención a las demandas y aportes recogidos desde las mesas técnicas a nivel nacional, el gobierno ha puesto en marcha la denominada Etapa de Saneamiento, que en realidad es una interpretación más flexible de los plazos del proceso de formalización.
De acuerdo al texto del mencionado decreto supremo, se entiende que la fecha límite del 19 de abril se aplica únicamente para el acceso de los mineros al proceso, a través de la presentación de la Declaración de Compromisos(4). Luego, los 59,556 mineros que están en el Registro Nacional de Declaración de Compromisos vigente(5), podrán acreditar los demás requisitos exigidos progresivamente y con ayuda técnica del gobierno, como parte de una estrategia de consolidación de la formalización que tiene como objetivo final, esta vez, el año 2016.
Lo cierto es que, si bien la nueva estrategia intenta dar algunas luces para iniciar un tratamiento integral del problema de la minería informal e ilegal a nivel nacional (fiscalización e interdicción, pero además remediación de áreas afectadas e incluso el trabajo en programas sociales y de promoción); ésta aún sigue siendo incipiente y deja muchas dudas. Los problemas estructurales que han minado hasta ahora el proceso de formalización minera se mantienen y plazos más extensos o más flexibles no garantizan mayor efectividad.
Así encontramos por ejemplo que, respecto a dos de los requisitos del proceso de formalización, que constituyen las principales dificultades de miles de mineros a nivel nacional, la nueva estrategia deja dudas: otorga un nuevo plazo de 120 días para la acreditación de la autorización del uso del terreno superficial o la acreditación de las partes de encontrarse en un proceso de negociación para ello.
Para el caso de la acreditación de los contratos de explotación que los mineros informales deben presentar cuando operan en concesiones de terceros, se señala de manera bastante general que “el estado debe dictar medidas que promuevan un escenario favorable al logro de acuerdos a través de incentivos o beneficios concretos a los titulares de concesiones mineras, como resultado de la suscripción de los acuerdos o contratos de explotación correspondientes” y de “propiciar mejores condiciones de diálogo, entendimiento y buena fe para el desarrollo de procesos de negociación”.
La impresión que se tiene en ambos casos es que se mantienen muchas indefiniciones y por lo tanto en realidad se posterga para más adelante temas de fondo y posibles soluciones. Por ejemplo, es sabido que varios concesionarios se niegan a celebrar contratos de explotación con los mineros informales y, sin poder acreditar la celebración de estos acuerdos y la autorización del uso superficial, la presentación de los Instrumentos de Gestión Ambiental Correctivos se irá retrasando aún más y con ello la posibilidad de encontrar soluciones a los impactos que genera la actividad.
Pero estos no son los únicos cuellos de botella. Siempre queda pendiente cómo el Estado deberá actuar frente a esta problemática para lograr ser realmente eficaz y sostener una intervención orientada a conseguir resultados y revertir los problemas sociales y ambientales ya identificados. Se necesita un Estado con capacidad de actuación multisectorial y el carácter multisectorial de su intervención tiene que darse sobre todo en el terreno, cosa que no está ocurriendo.
Pero además, de la coordinación eficiente entre los diferentes ministerios y diversos organismos estatales, se necesita articular con las regiones. En primer lugar para que no se repitan hechos como los ocurridos en Arequipa(6) y también para que los gobiernos regionales cuenten con recursos y capacidades suficientes para enfrentar todas las etapas que se vienen. No hay que olvidar que diversos procedimientos del proceso de formalización, como el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo, deben ser aprobados por las instancias regionales competentes y éstas no tienen ni por asomo ni las capacidades, ni la institucionalidad, ni los recursos suficientes para hacerlo.
Habrá que preguntarle al ministro de Economía y Finanzas cuántos recursos piensa destinar a las regiones para que se fortalezcan y puedan estar en capacidad de enfrentar un proceso que por el momento rebaza sus capacidades.
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(1) Con base al Decreto Legislativo 1105, el Decreto supremo 032-2013-EM y otras normas conexas.
(2) Artículo 4 del DL 1105
(3) El MINEM ha sido enfático al señalar que el vencimiento del plazo se aplica para todos los pasos del proceso de formalización y para todos los mineros informales que se encuentren en el mismo. Ver “Acreditación de requisitos hasta el 19 de abril del 2014, involucra a todos los sujetos en proceso de formalización”. Comunicado MINEM, del 11 de Setiembre de 2013. Disponible en http://www.minem.gob.pe/index.php
(4) Así, la estrategia señala que “no se podrá considerar en la etapa de saneamiento a los administrados que no cuenten con la declaración de compromisos vigente al 19 de abril de 2014, fecha de cierre del acceso al proceso de formalización”.
(5) Registro Nacional de Declaración de Compromisos actualizado al 21 de abril de 2014. Disponible en www.minem.gob.pe
(6) El presidente regional de Arequipa, Juan Manuel Guillén, mediante un oficio dirigido al Alto Comisionado para la Interdicción y Formalización de la Minería, Daniel Urresti, expresó su profundo rechazo a las acciones de interdicción que este ordenó el pasado 13 de marzo, en la provincia de Caravelí: “este tipo de acciones deterioran el clima de diálogo y los avances logrados con dirigentes y mineros que han apostado por el proceso de formalización”, señaló el presidente regional de Arequipa.
22 de abril de 2014