Por: José de Echave
El 2012 ha sido particular, no solo por ser quizá el año de mayor conflictividad social de los últimos tiempos, sino también porque en realidad comenzó bajo la influencia de un caso como el de Conga, que ya había escalado en el segundo semestre del 2011.
El peritaje sobre el Proyecto Conga, la Marcha Nacional por el Agua y las movilizaciones en Cajamarca fueron algunos de los hechos que marcaron el primer semestre del 2012. Al conflicto de Cajamarca se sumó, a fines de mayo, el estallido social en Espinar, entre otros casos que marcaron la agenda del año.
Además, los conflictos en el 2012 continuaron aumentando en intensidad y no solo en número: ella se pudo medir por la manera como polarizaron el país e influyeron en la agenda pública. Hace 10 años era impensable que un conflicto minero de una zona apartada del país llegase a las primeras planas de los principales diarios y estuviera presente por meses en casi todos los medios, generando debate y polarización. Hoy en día no solo ocurre eso, sino que caos como el de Conga o Espinar provocan crisis políticas que se traen abajo gabinetes de ministros o precipitan la ruptura de un sector de la bancada oficialista del Congreso.
Pero el 2012 también muestra que los conflictos han cambiado. Conga no es lo mismo que Tambogrande o el Cerro Quilish. ¿Cuáles son algunas de las diferencias? Hace 10 años, casos como el de Tambogrande o el del Cerro Quilish expresaban estrategias que tenían como objetivo central y casi único el detener proyectos que eran percibidos por las poblaciones como una amenaza a sus formas de vida. Por lo tanto, las estrategias se orientaban a la resistencia y al rechazo del proyecto.
Desde hace ya un tiempo, los conflictos y los actores locales no se limitan a cuestionar un determinado proyecto; también se cuestionan las políticas que impulsan la expansión minera: se critican las políticas de concesiones, los estudios de impacto ambiental, la ausencia de mecanismos de consulta y participación ciudadana, la falta de fiscalización, la precariedad de la gestión ambiental, etcétera. Ésta es una característica que aparece con mayor nitidez en los conflictos actuales.
A partir de la situación específica del conflicto también se plantean propuestas de reformas. Por ejemplo, Conga y la Marcha Nacional por el Agua, de febrero, plantearon una iniciativa legislativa de protección de las cabeceras de cuenca. Igualmente, se viene debatiendo la necesidad de contar con un marco normativo sobre el tema del ordenamiento territorial, entre otras iniciativas.
Pese a que los conflictos evolucionan, la estrategia de abordaje de ellos desde el Estado no ha variado mucho. Desde que los conflictos vinculados a la minería comenzaron a aparecer en el país, las acciones desde el Estado han sido prácticamente las mismas: se reacciona caso por caso, las autoridades nacionales intervienen casi siempre cuando los conflictos entran en la fase de escalada y extrema polarización.
La principal hipótesis que se maneja desde el Estado y que intenta explicar los conflictos es la del complot. Se llega a afirmar que existe una estrategia perfectamente orquestada en todo el país que quiere detener la inversión minera. El complot, por supuesto, tiene rostro, aunque éste va cambiando según las circunstancias y el escenario del conflicto. En Cajamarca puede ser Gregorio Santos o el ex sacerdote Marco Arana; en Espinar le tocó el turno al alcalde provincial, Oscar Mollohuanca. Ellos y otros más son los enemigos a los que hay que enfrentar.
La tesis del complot termina simplificando en extremo la visión del conflicto y lo homogeiniza: todos los conflictos responderían a las mismas causas y desarrollarían idénticas estrategias “antimineras”. Se dice que “hay un modus operandi” generalizado. Tampoco se reconoce ninguna demanda o agenda legítima de parte de los pobladores y sus organizaciones.
Desde que los conflictos vinculados a la minería comenzaron a aparecer en el país, las acciones desde el Estado han sido prácticamente las mismas: se reacciona caso por caso, las autoridades nacionales intervienen casi siempre cuando los conflictos entran en la fase de escalada y extrema polarización.
Lo cierto es que no todos los conflictos son similares o apuntan a los mismos objetivos. Por ejemplo, no es lo mismo Conga que Espinar/Tintaya, para hablar de dos casos recientes. Hay conflictos como el de Conga, en el que el cuestionamiento y el rechazo al proyecto es el núcleo central de la protesta, y casos como el de Espinar, que aparecen como una suerte de conflicto de convivencia.
Pero, además, la tesis del complot termina justificando las respuestas autoritarias: los estados de emergencia y la militarización frente a la necesidad de fortalecer prácticas y una institucionalidad democrática. De esta forma, no solo se ignoran las bases objetivas que explican la aparición del conflicto, sino que un conflicto social se reduce a una suerte de problema de orden público, y así se intenta justificar la estrategia dura, que declara estados de emergencia y militariza las zona en conflicto, precisamente para restablecer el orden público.
Una lectura diferente y alternativa de los conflictos apunta a afirmar que no se puede entender lo que viene ocurriendo en el país sino como el resultado de una serie de vacíos que se arrastran desde hace tiempo y que siguen sin ser resueltos, porque no existe voluntad política para hacerlo y porque no se han podido superar las debilidades del Estado peruano y un orden caracterizado por un conjunto de asimetrías: no hay un escenario que resuma de mejor manera lo que es una relación asimétrica que la convivencia entre una gran empresa minera o de hidrocarburos y una comunidad amazónica o altoandina.
Terminando el primer semestre, el Presidente peruano anunció que se iba a elaborar una propuesta para definir “una nueva relación con la actividad minera”: el 4 de julio se instaló una comisión multisectorial que en un plazo de 30 días debía presentar la propuesta. El plazo se venció y no había propuesta; solo se la conoció en el mes de octubre.
El segundo semestre del año ha tenido características distintas. Los estallidos sociales disminuyeron, lo que no quiere decir que los temas que están a la base de los conflictos hayan desparecido. Los conflictos siguen latentes y en cualquier momento se pueden producir nuevos estallidos.
Las reformas anunciadas no solo se han hecho esperar sino que todavía aparecen como esfuerzos parciales que no abordan la agenda integral que sigue estando pendiente. Es el caso de la ley que crea el nuevo Sistema Nacional de Certificación Ambiental para la Inversiones Sostenibles (SENACE), aprobada el pasado 22 de noviembre en el Congreso de la República y que todavía deja algunos vacíos que se espera puedan ser corregidos.
La primera reacción que genera el anuncio de la creación del SENACE es positiva, y se debe saludar la iniciativa de comenzar a transferir la competencia de la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) a un organismo técnico e independiente de los sectores que promueven las inversiones. Éste es un primer paso para lograr una gestión ambiental independiente desde el Estado y así comenzar a recuperar la credibilidad de las poblaciones.
Sin embargo, la ley aprobada que crea el SENACE plantea algunas dudas que se espera puedan ser superadas. Por ejemplo, el artículo 1.2 del proyecto de ley establece que algunos EIA podrán ser excluidos a propuesta de los sectores. El riesgo es que este artículo se convierta en una ventana abierta para que cada ministerio pueda solicitar la exclusión de algún EIA del ámbito de SENACE, por motivos que nunca faltarán, relegando los criterios de sostenibilidad ambiental.
Otros temas que se han de considerar: el rol de los gobiernos regionales y los gobiernos locales en estos procesos de evaluación ambiental. ¿Se los va a seguir excluyendo de los procesos de toma de decisión sobre los proyectos que se implementan en las regiones? No hay que olvidar que el conflicto de Conga ha sido una muestra de la necesidad de involucrar previamente a los gobiernos regionales y de informar adecuadamente a las poblaciones.
Por otro lado, la creación del SENACE debe considerarse como una extraordinaria oportunidad para incluir a las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) como instrumentos que deben ser implementados y evaluados por este organismo. No hay que olvidar que los EIA son hoy en día insuficientes y que se necesitan instrumentos complementarios como los EAE para medir los impactos acumulativos de varios proyectos en una determinada zona.
Es el momento de comenzar a construir en el país un sistema de evaluación ambiental que recoja los mejores estándares globales. La creación del SENACE puede ser un primer paso que deberá complementarse con las otras medidas que el Presidente ofreció y definió como la propuesta de nueva relación con la minería y que hasta ahora se siguen haciendo esperar.
Las políticas públicas en materia ambiental deben respaldarse en normas eficientes que contribuyan a una verdadera estrategia de desarrollo sostenible y que, por supuesto, ayuden a la reducción de la conflictividad social en el país.