A raíz del envío por el Ejecutivo al Parlamento uruguayo de un proyecto de ley sobre minería de gran porte (MGP) y dado que en la mayoría de los casos de nuevas leyes mineras en la región se ha tomado Chile como modelo, se consideró que podía ser un aporte decir algo sobre lo que está en ese proyecto, a partir de la experiencia y crítica a este modo de operar.
Por tal motivo, se le pidió a Julián Alcayaga, economista y abogado, que hiciera algunos comentarios. Julián amablemente accedió y nos mandó el documento que se adjunta. No está demás decir que Julián tiene una larga trayectoria en denuncia a las mineras transnacionales que operan en Chile por el saqueo que hacen de los recursos mineros y por la recuperación para el país de estos recursos estratégicos.
Cuando se estaba discutiendo la ley minera en Ecuador, hace algunos años, las organizaciones hermanas ecuatorianas nos pidieron opinar sobre la ley que se debatía en ese momento, a partir de esa experiencia, y sin ánimo de interferir en un debate soberano del pueblo uruguayo, se nos ocurrió que podría ser un aporte a las organizaciones amigas entregar algunos argumentos que puedan enriquecer el debate y la lucha frente a las transnacionales mineras.
Comentario al proyecto de ley a la minería de gran porte de Uruguay
Por Julián Alcayaga
Este proyecto solo lo he leído, pero que no he entrado a estudiar a fondo todos sus alcances. Yo solo me voy a referir a los aspecteos económicos y tributarios de este proyecto, sin embargo comenzaré por emitir una opinión con alcances generales. Por ejemplo, no encontré en este proyecto ninguna disposición que obligue al inversor de MGP, a darle valor agregado en Uruguay a la producción minera. Me explico. Si la producción es de cobre, oro, plata, estaño, etc., no se obliga al inversor a fundir y refinar esos metales en Uruguay. Si no se llega hasta la refinación, la MGP y este proyecto no tienen sentido. Si esos metales se los llevan en bruto, o como concentrados o precipitados, las mineras van “a robarse” la mayor parte de los metales contenidos. Creo que es la falla más fundamental de este proyecto. Esta falla no es casual, veo la mano de las transnacionales mineras, que siempre actúan con mano ajena y sigilosa, comprada generosamente.
Se podría entender que el proyecto no contemple la fundición y refinación en Uruguay, solo en el caso que la inversión minera vaya solamente al carbón o el hierro, minerales que generalmente se exportan en bruto, aunque el acero también se puede hacer en Uruguay, con hierro y carbón uruguayo. Pero si la inversión está destinada a cualquier otro mineral, no se debe permitir bajo ninguna circunstancia su exportación en bruto. Es pérdida cuantiosa para Uruguay, y todas las medidas que se tomen respecto del control de precio y tributación perderían sentido, sobretodo cuando se habla de determinar el precio de referencia.
Respecto a la tributación retomo las explicaciones del proyecto al capítulo 4 de la tributación, que intercalaré en negrilla con mis comentarios:
“En este marco es que se crea el denominado “Adicional del IRAE específico a la renta proveniente de la explotación de la Minería de Gran Porte”, cuya estructura fue diseñada luego del análisis de la legislación comparada de países con larga tradición minera -básicamente la vigente en Chile y Perú, que cuentan con normativa actualizada recientemente (2010 y 2011) respectivamente-. El mismo contribuye a la obtención de un sistema tributario aplicado a la MGP con imposiciones convergentes al benchmarking internacional.
Aquí ya partimos mal, muy mal. Porque son precisamente Chile, Perú y Argentina los países más entregados y dóciles con la inversión extranjera, los ejemplos a no seguir, sobretodo Chile. Menos aún se debe tomar la normativa actualizada, por Piñera en Chile el 2010, y el engaño de Humala el 2011
Entre las principales del Adicional se destaca:
La aplicación de una tasa progresiva sobre la renta neta operacional minera del ejercicio fiscal, contingente a la realidad de precios.
Esto aparece como muy progresista (la tasa progresiva) que es lo que modificó Piñera el 2010, y que ha permitido que el 2011 la recaudación del impuesto especifico a la minería sea inferior a lo que había antes. La tasa progresiva es presentada como algo positivo y favorable a una mayor recaudación pero ahí está el engaño. Las transnacionales mineras idearon la tasa progresiva en Chile el año 2010, para hacer más atractiva la modificación al impuesto específico a la minería, y lo más seguro es que ellas están detrás de esta misma medida en Uruguay.
La renta neta operacional minera es obtenida de la diferencia entre ingreso operacional minero y costo de producción, permitiéndose deducir cierta categoría de gastos y pérdidas.
En Chile también se aplica este sistema desde 1990 en el Impuesto a la renta, y desde el 2006, en el Impuesto Específico a la Minería, aunque este último deja fuera algunos gastos o costos en relación al impuesto a la renta.
Se dispone que el Canon de producción que debe abonar el titular del derecho minero de explotación devengado en el ejercicio fiscal, se puede imputar al pago del Adicional. Por esa razón, dicho Canon no es deducible para su liquidación.
Que el canon de producción (o regalía minera) pueda imputarse al Adicional al IRAE, hace que esta disposición sea más favorable a las mineras que en Chile. Nada lo justifica.
El producto minero se grava en cualquier etapa de la actividad
El producto minero se grava en cualquier etapa de la actividad minera definida en la presente ley, incluso cuando constituye insumo de un proceso industrial manufacturero.
Estas dos disposiciones demuestran que no se prevé que en este proyecto que las mineras tengan la obligación de llegar hasta la refinación de los minerales, al contrario, parece que se incentivara no darle valor agregado a la producción minera. ¡Muy extraño!
Se establece un precio de referencia -en atención al precio en el mercado internacional- por el cual, el ingreso operacional minero a considerar, no puede ser inferior a la valoración a dicho precio de la cantidad de unidades físicas enajenadas.
Los minerales en bruto, o en concentrados o precipitados, no tienen precio de referencia en el mercado internacional, solo lo tienen los metales en estado de refinados, y por esta razón a las mineras no les interesa llegar hasta la refinación. Tampoco se establece, artículo 108, como el Ejecutivo determinará esos precios de referencia. Si la ley no lo determina, tampoco lo podría hacer un reglamento.
Finalmente, se establece que las inversiones realizadas correspondientes a las actividades mineras y conexas reguladas por la presente ley, no podrán ser objeto de la aplicación de regímenes promocionales por los que se otorguen exoneraciones en materia de IRAE.
Esto me parece muy acertado, pero no lo es que el canon de producción se impute del impuesto que aquí se determina.
Para un análisis más profundo de la tributación, habría que tener a la mano la ley de impuesto a la renta de Uruguay, para ver si ahí se regulan los precios de transferencia y el impuesto a los intereses de préstamos internacionales, lo que no aparece en este proyecto. El proyecto contiene ideas novedosas, como la de compensar a los propietarios superficiales, o compensar a las regiones o localidades donde se ubican los emprendimientos mineros, pero ello so serviría de nada si por otro lado se está permitiendo la evasión tributaria.
El ejemplo que no se debe seguir.
En Chile, hasta el término de la dictadura era imposible que las empresas mineras pudieran evadir la tributación, porque el impuesto a la renta de las mineras se determinaba en base a la renta presunta, es decir en base a las ventas. Desde que se producía y vendía la primera tonelada de cobre, u otro metal, se pagaba obligatoriamente impuesto a la renta, puesto que se pagaba en base a los que se vendía o exportaba, independientemente que tuvieran pérdidas o ganancias.
Ninguna empresa minera podía no pagar impuesto a la renta. Todo esto cambió con la Ley 18.985 de junio de 1990, cuando se modificó en minería, la renta presunta por la renta efectiva. ¿Qué quiere decir renta efectiva? Que el impuesto a la renta se paga sólo si las mineras tienen o declaran ganancias o utilidades. ¿Qué hicieron las mineras? Hasta el año 2003, solo una declaró utilidades, y varias de ellas no declararon utilidades hasta el año 2005, y por eso nunca pagaron un solo peso de impuesto a la renta. Puede parecer increíble pero ello lo demostraremos más adelante.
La renta efectiva es la que se va utilizar en Uruguay para el IRAE de las mineras, y en consecuencia, las mineras podrán evadir sus utilidades gracias a las múltiples empresas relacionadas en paraísos tributarios, a quienes les traspasan las utilidades mediante el pago de intereses, compras con sobreprecio y ventas sub evaluadas. Eso es prácticamente inevitable por las dificultades para su fiscalización por el Estado.
En base al vergonzoso ejemplo de Chile en la tributación minera, creo que Uruguay no debe cometer el mismo error, y en vez de establecer la tributación por la explotación de los recursos naturales, en base a la renta efectiva (ingresos menos costos y gastos) lo debería hacer en base a las ventas. Las ventas deben ser la base para determinar el impuesto a la renta. No puede ser de otra manera en minería y en general en los recursos naturales.
¿Por qué las mineras no declaran utilidades o las que declaran son mínimas?
Como esto es más o menos largo de explicar, copio parte de mi libro “El País Virtual”, respecto a la forma como las mineras evaden la tributación.
Ver el texto completo del artículo de Julián Alcayaga: aquí