Por Victor Hugo Pachas
Entre los gremios nacionales de mineros artesanales que existen en el país se ha generado mucha expectativa por el D.S. 013-2011 del Ministerio de Energía y Minas (MINEM): “Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal” (PNFMA). Sin embargo, vale la pena examinar varios aspectos de dicho plan y reflexionar sobre la temporalidad, responsabilidades otorgadas, perspectivas y la naturaleza de varios de los aspectos propuestos.
Con fecha 30 de marzo de 2011, el diario El Peruano publicó el D.S. 013-2011 del MINEM que aprueba el PNFMA. Esta aprobación obedece al proceso implementado por la Comisión Técnica Multisectorial (creada por D.S. 045-2010-PCM y publicada el 8 de abril de 2010), encargada de la elaboración y seguimiento de la implementación del PNFMA. La Comisión Técnica Multisectorial es dirigida por la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la Presidencia de Consejo de Ministros.
El objetivo del PNFMA es formalizar la actividad minera artesanal en todo el país a través de herramientas de gestión organizativa, técnica ambiental y legal involucrando a los actores sociales de la cadena de valor. Los resultados que se intentan alcanzar son ambiciosos: la apuesta es que al 2016 se contaría con una actividad minera artesanal formalizada, conformada por organizaciones empresariales privadas fortalecidas, anulación de agentes promotores de informalidad (promotores financieros, acopiadores y plantas de beneficio, entre otros) y el aumento de la suscripción de contratos de explotación minera. Se propone aprobar hasta nueve dispositivos legales, donde destaca el Programa Especial de Formalización para la Minería Artesanal y la elaboración de un Censo Nacional para esta actividad.
Para lograrlo el PNFMA propone dos grandes componentes: (a) formalización de la actividad y (b) promoción de una actividad minera artesanal sostenible. El primer componente apunta a fortalecer el soporte institucional para la formalización, agilizar trámites y fiscalizar las actividades informales de las actividades formales, principalmente las de las plantas de beneficio. El segundo componente propone evaluar los cambios en la focalización de los recursos del canon, establecer herramientas de ordenamiento territorial, mecanismos de solución de problemas laborales y la creación de programas sociales en zonas de minería artesanal.
Sobre la temporalidad del PNFMA, sostenemos que los objetivos propuestos son bastante ambiciosos para que puedan ser concretados en cinco años. La realidad “minera artesanal informal” en el país es mucho más compleja que la descrita en el PNFMA, puesto que esta actividad no sólo es producto de una gran movilidad social de mineros por intervalos migratorios sino que hoy es practicada por comunidades campesinas y nativas en su propio territorio. Esta situación lleva a sostener que la formalización será un proceso complejo y no se limita a otorgar un título de concesión. La formalización debe ser entendida como un proceso de interacciones entre dimensiones socioeconómicas, ambientales, laborales organizacionales y principalmente culturales.
Además, el PNFMA adolece de un enfoque de interculturalidad y equidad de género que le permita desagregar procesos de consentimiento libre previo e informado y valorar el importante rol social que cumplen las mujeres en estos espacios para el sostén familiar y el desarrollo local.
Sobre las responsabilidades otorgadas en el PNFMA, los componentes que se plantean aciertan en la idea de empezar por dar más institucionalidad dentro del MINEM a este sub sector. Sin embargo no queda claro que vice ministerio y que dirección asumen las responsabilidades y competencias referidas. A lo largo de todo el PNFMA no se identifica qué dirección del MINEM asumiría las responsabilidades de ejecución del plan.
Sobre la naturaleza del PNFMA, son muy limitantes las características que se presentan asociadas a la informalidad en el espectro de la actividad minera artesanal. Las operaciones mineras artesanales se encuentran conviviendo con operaciones de pequeña minería, que en muchos casos se ubican en la informalidad al no por poseer título de concesión, petitorio y/o denuncios; en otros casos se encuentran superpuestas a otros derechos sean forestales, agrícolas, áreas naturales protegidas, comunidades campesinas y nativas.
Hace falta formalizar a mineros artesanales que trabajan en concesiones de pequeña minería; por lo tanto, es conveniente que la formalización abarque el espectro de la minería artesanal y en pequeña escala (MAPE). Esto puede ser posible acompañando la institucionalidad de este sub sector minero dentro del MINEM e iniciando procesos de fortalecimiento organizacional en los mineros artesanales y sus asociaciones, empresas o cual fuera la figura legal sobre la que se amparen.
Siguiendo esta misma lógica, queda la interrogante ¿a qué se refiere el PNFMA con planta de beneficio? ¿Se refieren a plantas convencionales (acopiadoras y comercializadoras de oro) o a plantas denominadas quimbaletes en depósitos filoneanos y/o tolvas para depósitos aluviales? Este aspecto es clave en la medida que la forma de abordar los procesos de formalidad implicaría examinar el proceso productivo y diferenciar extracción, beneficio y comercialización. La informalidad en la minería artesanal se da fundamentalmente en los procesos extractivos de mina, sea en yacimientos filoneanos o aluviales, más no en los de beneficio, puesto que los minerales son acopiados por empresas convencionales. Los quimbaletes/tolvas prestan un servicio primario de beneficio, que es necesario formalizar y diferenciar de plantas de beneficio convencional.
Después de 9 largos años de promulgada la Ley 27651, Ley de Formalización y Promoción de Pequeña Minería y Minería Artesanal, recién se cuenta con una herramienta de gestión. Esta situación muestra que ha habido mucha despreocupación e incapacidad técnica del Estado y no se ha atendido a este sub sector minero. En la Ley 27651 se señalaba que se elaboraría de manera inmediata un Plan de Desarrollo para la Minería Artesanal, lo cual hasta el momento no ha ocurrido. El PNFMA solo desarrolla el enfoque de la formalización, por lo que habría que preguntarse si acaso se pretende reducir la problemática de la minería artesanal únicamente a la formalización.
Pese a lo señalado, sostenemos que el PNFMA es un paso positivo para la MAPE de oro en el Perú. Ahora se cuenta con una herramienta de gestión nacional para este sub sector minero que obedece a un dictamen multisectorial del Estado, siendo el carácter multisectorial la mejor estrategia para abordar la aparente indomable realidad de este sub sector minero. Además, el PNFMA contribuye implícitamente a ordenar roles y funciones en las relaciones intersectoriales involucradas directamente con la minería artesanal del Perú, que a lo largo de las dos últimas décadas ha sido el principal cuello de botella para no consolidar una minería artesanal de oro responsable.